Cuando una obra pública se ejecuta, lo que parecía sencillo en el papel suele complicarse en el terreno. Una cantera prevista deja de ser viable, los materiales hay que traerlos de más lejos y los costos suben. ¿Quién paga ese sobrecosto? El Consejo de Estado respondió con claridad en una reciente sentencia: si el riesgo estaba asignado al contratista desde el comienzo, no hay ruptura del equilibrio económico que la entidad deba compensar.

El caso en pocas palabras

Un consorcio constructor suscribió con una entidad estatal un contrato de obra para intervenir siete tramos viales. En los estudios previos, incorporados al pliego de condiciones, la administración había señalado algunas fuentes de materiales para cada tramo. Durante la ejecución, varias de esas fuentes no pudieron usarse por razones técnicas, ambientales y de disponibilidad, de modo que el contratista tuvo que acudir a canteras alternas, más alejadas, con el consecuente aumento en el transporte y acarreo de materiales.

El contratista demandó a la administración reclamando cerca de 2.946 millones de pesos por esos sobrecostos, al considerar que se había roto el equilibrio económico del contrato. El tribunal de primera instancia negó las pretensiones y el contratista apeló. El Consejo de Estado confirmó esa decisión y, además, lo condenó en costas.

Por qué no se rompió el equilibrio económico

El equilibrio económico del contrato estatal protege la equivalencia razonable entre las prestaciones de las partes que existía al momento de presentar la oferta o de celebrar el contrato. Pero no es un seguro contra cualquier dificultad: solo se restablece cuando aparecen circunstancias sobrevinientes, anormales e imprevisibles, ajenas a quien las invoca, que exceden el riesgo normal del negocio.

Para el alto tribunal, el mayor costo por cambiar de fuentes y transportar materiales desde más lejos no era una circunstancia anormal ni externa, sino la concreción de un riesgo previsible que el propio contratista había asumido. El pliego de condiciones no obligaba a usar las fuentes señaladas: permitía expresamente acudir a alternativas y asignaba al proponente la responsabilidad de seleccionarlas, verificarlas, explotarlas y estimar sus costos. La información de los estudios previos era apenas un insumo orientador, no una garantía sobre la disponibilidad o idoneidad de las canteras.

A ello se sumaba un elemento decisivo: la visita técnica obligatoria y la estructuración de la propuesta mediante análisis de precios unitarios. Quien ofertó conocía —o debía conocer— el terreno y calculó sus precios sobre esa base. Por eso, el sobrecosto recaía sobre el contratista y no sobre la entidad.

El límite de la apelación: no se valen argumentos nuevos

La sentencia también deja una lección procesal valiosa. En segunda instancia, el contratista intentó introducir dos reproches que no había planteado en la demanda: una supuesta falla de planeación por usar estudios desactualizados y el impacto de la ola invernal de 2010. El Consejo de Estado se negó a estudiarlos.

En virtud del principio de congruencia, la competencia del juez de apelación está limitada por los cargos del recurso y por el objeto del litigio fijado en la demanda, su contestación y la audiencia inicial. Introducir causas fácticas nuevas en segunda instancia vulnera el derecho de defensa de la contraparte y por eso resulta inadmisible. La litis se traba al inicio; no se rediseña al final.

Conclusiones prácticas

La decisión envía un mensaje nítido a quienes contratan con el Estado: los riesgos asignados en el pliego y en la matriz de riesgos se asumen de verdad, y la diligencia precontractual —leer el pliego, hacer la visita técnica y calcular bien los precios unitarios— es la mejor defensa frente a sorpresas en obra. Para las entidades, una distribución de riesgos clara y la posibilidad de usar fuentes alternativas blindan el contrato frente a reclamaciones. Y para todo litigante, la apelación se gana con los argumentos planteados desde la demanda, no con los que se inventan al final del camino.